關于赴陜西省開展基層市場監管工作

專題調研的報告

　　近日，按照“不忘初心，牢記使命”主題教育活動要求，法規司主要負責同志帶隊一行四人，組成調研組赴陜西省漢中市、安康市開展基層市場監管工作專題調研。現將調研情況報告如下：

　　一、調研基本情況 

　　為充分了解基層市場監管機構設置及運行情況，調研組采取座談與調研相結合的方式，分別在漢中市、安康市市場監管局召開座談會，與30余名市場監管所所長、基層市場監管部門法制機構負責同志座談交流；并走訪3個城、鄉市場監管所開展實地調研，聽取基層同志對市場監管所法律定位與職能定位的意見建議，了解基層市場監管執法情況、法治建設情況等。 

　　二、陜西省基層市場監管機構情況 

　　調研組了解到，陜西省2015年啟動市場監管系統改革后，按照省委、省政府文件要求，各縣區均組建市場監督管理局，整合了工商、質檢、鹽務、食品藥品監管部門的職責，鄉鎮一級市場監管機構形式不一，有些地區仍保留按片區管理的工商所、鄉鎮食品藥品監管所，有些地區“合二為一”成立市場監管所；有些市場監管所仍為縣局的派出機構，有些已歸屬鄉鎮政府管理。 

　　調研走訪的漢中市，全市總面積2.72萬平方公里，常住人口386萬。在2015年機構改革后，全市11個縣區相繼組建縣級市場監督管理局（加掛食品藥品監督管理局牌子）。2019年2月，在市級層面整合原工商、質監、食藥監、鹽務、價監及知識產權、打擊假冒偽劣商品等職能，組建漢中市市場監管局，11個縣區市場監管局于6月底前也基本改革到位。目前，全市共設置市場監管所（加掛食品藥品監管所牌子）178個，除城固、略陽2個縣52個所仍作為縣級市場監管局派出機構外，其余126個所均已劃歸鎮（街道辦）管理。全市市場監管系統共2590人，其中市場監管所1154人。 

　　調研走訪的安康市，全市總面積2.35萬平方公里，常住人口266.89萬。2019年1月，在市級層面整合原工商、質監、食藥監、鹽務、價監及知識產權等職能，組建安康市市場監管局。全市共11個縣區市場監督管理局，138個鄉鎮市場監管所。除漢濱區城區4所為漢濱區市場監管局的派出機構外，其余均已劃歸鎮（街道辦）管理。全市市場監管部門共1520人，其中市場監管所694人。 

　　三、調研發現的問題 

　　（一）基層市場監管執法力量嚴重不足 

　　機構改革后，市場監管所監管執法力量并未按照職能劃轉、人隨事走的要求得到有效補充，導致監管力量與監管職能嚴重不匹配，執法不到位，監管職能被虛置，帶來了巨大的風險和隱患。主要表現為，一是監管力量與監管職能嚴重不匹配。機構改革前，原質監局、鹽務局、價監、知識產權等部門在基層沒有派出機構，目前大部分市場監管所是將原工商、食藥監監管所整合后成立，承擔的職能包括辦證辦照等行政許可事項、以及原工商、質監、食藥、物價等全口徑監管，還包括各類市場巡查、專項整頓、消費投訴、執法檢查、統計報表等工作。但職能擴展的同時，執法人員并未得到相應補充。很多監管所只有2至4人，平均每天接到上級下發的文件2-3份，工作應接不暇，使得部分監管工作流于形式，只注重工作留痕，不注重工作實效。加之持續嚴格的追責問責，一些地方的執法人員出現不愿執法、不敢執法的畏難情緒。基層監管力量的缺位也導致大量工作積壓在縣局，影響縣局工作職責的履行。二是基層監管人員的專業化程度亟需提升。食品藥品、醫療器械、特種設備、標準計量等領域專業知識和專業技術人員普遍缺乏，稍微復雜一點的案件就難以應付，常常出現縣區局下達給鎮（街道辦）的文件無人落實，接到文件的人不懂業務，懂業務的人不在崗或長期下鄉的情況。 

　　（二）人員流失、偏離主業現象嚴重 

　　基層同志普遍反映，市場監管所劃歸鎮（街道辦）管理后，工作重心發生偏移，甚至政令不暢，一些重要監管任務無法落實，使原本就已嚴重短缺的市場監管執法力量進一步削弱，基層監管能力下滑，市場監管“最后一公里”疏于職守。一是部分鎮（街辦）市場監管所劃歸鎮辦管理后, 市場監管人員，特別是年輕有生力量和專業執法骨干被抽調或挪用去完成政府工作，流失嚴重。部分監管人員來自鎮（辦）政府其他部門，沒有執法經驗和執法資質，只能以他人名義從事執法工作，存在巨大法律風險。據統計，截至2018年底，漢中市288個鄉鎮（街辦）市場監管所中，在崗的僅為編制數的45%。二是市場監管所不得不接受鎮（街道辦）委派的各項任務，除了承擔正常的市場監管工作外，還大量從事鎮（辦）工作，包括包村、拆遷、創衛創建、協助處理信訪、秸稈禁燒、防汛、環保等，工作重心以鄉鎮工作為主，部分地區鄉鎮工作甚至占基層所工作的80%，部分鄉鎮所的所長同時兼任貧困村第一書記或工作隊長，每月駐村22天，對于市場監管主業反而無暇顧及。例如調研組走訪的安康市一個鄉鎮市場監管所，僅有兩間辦公室，在政務服務大廳有一個行政許可受理窗口，只有一名干部值守，根本無法承擔繁重的市場監管執法工作。 

　　調研組了解到，仍作為縣級市場監管部門派出機構的個別市場監管所，盡管機構改革后也面臨著嚴重的壓力與問題，但由于執法人員相對穩定，監管責任明確，上傳下達較為暢通，基層任務落實情況較好，一年來市場監管工作有序開展。 

　　（三）執法辦案數量大幅下滑

　　調研組了解到，市場監管所執法辦案數量大幅下降，甚至出現年度零辦案的情況，暴露出大量監管風險和隱患。據統計，劃轉鎮（街道辦）的大部分市場監管所執法辦案數量與2015年之前相比下降了一半左右，有些地區不及劃轉前的三分之一。如漢中市，2015年之前，鎮（街道辦）監管所作為縣局派出機構基本能夠專注監管工作，監管執法履職到位，2015年各管理所查辦各類案件798起，自劃轉鎮（街道辦）管理后逐年下滑，至2018年僅為200起，大部分監管所全年案件辦理量為零。今年上半年，職能整合后，食品藥品違法案件查辦數量較去年同期也下降了43%。 

　　（四）執法人員身份不一、人心不穩 

　　由鎮（街道辦）管理的監管所多為事業組織，所里執法人員編制各不相同，原工商執法人員大都為行政編制，食藥執法人員基本為事業編制，此外，還有部分質監執法人員為參公事業編制，物價、鹽務等執法任務大量為工勤身份，組合后人員行政編制少，事業編制多，尤其是工勤人員多，占人數比重大。由于人員身份不一，尤其存在一部分自收自支事業編制，造成人員同工不同酬，很大程度影響了基層人員執法辦案的積極性。 

　　（五）保障不到位影響了監管執法效果 

　　基層同志反映，很多市場監管所，尤其是劃歸鎮（街道辦）管理的市場監管所辦公經費嚴重不足，一些監管所的辦公場所與總局出臺的基層監管所標準化建設要求差距較大，一些地區卻并沒有按行政執法單位的標準配置人員編制、車輛編制、落實執法經費保障等，而是按管理單位配置相關資源，執法工作保障與工作需要差距極大，執法隊伍建設嚴重滯后。如漢中市11個縣區有國家級貧困縣8個，經濟基礎較差，執法經費、執法車輛、執法記錄儀、快速檢驗檢測設備，等執法裝備缺口較大，無法滿足監管執法需要，嚴重制約了監管效能的提升。 

　　四、思考和建議 

　　（一）關于市場監管所的法律定位和職能定位的分析 

　　從中央文件精神看，中國共產黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過的《深化黨和國家機構改革方案》規定，“整合工商、質檢、食品、藥品、物價、商標、專利等執法職責和隊伍，組建市場監管綜合執法隊伍。由國家市場監督管理總局指導。鼓勵地方將其他直接到市場、進企業，面向基層、面對老百姓的執法隊伍，如商務執法、鹽業執法等，整合劃入市場監管綜合執法隊伍”。中共中央辦公廳、國務院辦公廳 2018 年 11 月 26 日印發的《關于深化市場監管綜合行政執法改革的指導意見》指出，“整合市場監管領域在鄉鎮（街道）的站所力量和資源，組建統一的市場監管綜合行政執法隊伍，負責基礎性監管工作，依法行使行政處罰權，作為縣（市、區）市場監管局派出機構，以縣（市、區）市場監管局領導和管理為主”。對市場監管綜合執法隊伍的職能定位及工作上的隸屬關系作出規定。 

　　從法律法規規定看，根據行政許可法、行政處罰法相關規定，如市場監管所作為縣級市場監管部門的派出機構，可依法直接行使市場監管職能。如市場監管所劃歸鎮（街道辦）管理，實現職權法定有三種途徑，一是通過法律、行政法規規定作出授權；二是經國務院批準，由省、自治區、直轄市人民政府決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權；國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權；三是接受縣級市場監管部門委托行使職權（行政許可可以委托其他行政機關行使，行政處罰可以委托依法成立的管理公共事務的事業組織行使）。目前陜西大部分已劃轉所均采取第三種方式，作為事業組織，接受縣市場監管局委托，行使部分職權，縣市場監管局對其行為的后果承擔法律責任，在一定程度上形成了權責不匹配的現象。 

　　從基層執法實踐看，此次調研的陜西省陜南地區，以劃轉至鎮（街道辦）管理的市場監管所為主，這些市場監管所普遍存在偏離監管主業、執法力量薄弱、專業能力不足等現象，對執法辦案造成了較大影響，市場監管干部職業發展也面臨諸多不確定因素，一定程度上影響了市場監管執法的開展和市場秩序的維護。 

　　（二）關于進一步強化基層市場監管機構建設的建議 

　　市場監管部門承擔工商、質檢、食品、藥品、物價、知識產權等領域日常監管和行政執法職能，相當于經濟領域的“警察”。市場監管職責能否履行到位，直接關系到人民群眾的福祉。基層市場監管機構是市場監管部門的觸角和神經末梢，其功能能否充分發揮直接影響市場監管職能的履行。基層同志反映，縣市場監管局執法力量相對薄弱，且轄區執法領域廣、管轄區域大，無法實現全面有效的監管，尤其是食品、藥品和特種設備等實施全過程監管的領域，借助派出機構向基層延伸是提高監管效能的重要手段。基層群眾也普遍認為，身邊設立的市場監管所非常必要，讓群眾更加省心、放心、安心，有利于及時受理和解決群眾投訴舉報，發現市場中存在的問題，保護消費者權益，維護人民群眾切身利益。因此，建議進一步鞏固和加強基層市場監管所的力量。一是進一步開展調研論證，找準基層市場監管機構工作中的難點和痛點，摸清問題產生的根源，研究有效解決措施。二是結合調研發現的問題，遵照總局領導指示，明確市場監管所的法律定位，細化工作職責，積極協調立法機關，推動《市場監管所條例》的制訂，在行政法規層面予以固化，推動市場監管所工作盡快走上正軌。三是強化基層基礎建設，充實基層市場監管執法隊伍力量，加大培訓力度，加快培育專業化市場監管執法干部隊伍，加強基層市場監管機構經費、硬件保障，提升信息化水平。